統籌配置行政處罰職能和執法資源相對集中行政處罰權專家認為

深化行政執法體制改革將力推法治政府建設

□　本報記者 　　杜 　曉

□　本報實習生 劉潔瓊

根據《深化黨和國家機構改革方案》，國務院組成部門得到調整，其目的在于著力推進重點領域、關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系。

與機構職能優化、調整相對應，相應的行政執法資源也會得到統籌配置。對此，《深化黨和國家機構改革方案》就“深化行政執法體制改革”進行了周密部署。

此次深化行政執法體制改革將會帶來哪些影響？不少專家認為，此次改革，對推進法治政府建設意義重大。

改革使法治目標更易實現

《深化黨和國家機構改革方案》提出，深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，是深化機構改革的重要任務。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。

中國人民大學法學院教授楊建順認為，此次黨和國家機構改革強調“職能發揮的統一性”，要理順行政執法體制，使得權責一致、事權統一，即通過改革把所有相關的權能統一起來。另外，改革過程中特別強調統一執法、統一行使、統一協調。因此，對于此次黨和國家機構改革來講，深化行政執法體制改革是為了讓權力與相關責任能夠一致。總地來講，深化行政執法體制改革是此次機構改革的重要目標之一，其作用就是促進高效、權責統一，使得相關法治目標更易實現，有非常大的積極意義。

在中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞看來，深化行政執法體制改革具有兩大特征，一是面對群眾，直接關乎群眾的滿意度；二是社會聚焦，直接檢驗改革的成敗。因此，深化行政執法體制改革不僅是深化黨和國家機構改革的重要任務，更是機構改革的攻堅之戰。

組建5支隊伍提升執法效益

《深化黨和國家機構改革方案》提出，建立市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業5支綜合執法隊伍。

“改革方案中提到的建立5支綜合執法隊伍，實質上不僅是綜合執法隊伍的問題，更是深化行政執法體制改革的一種體現。比如，強調自然資源、市場監管等相關部門統一行使職權等。”楊建順說。

唐鈞的看法是，組建5支綜合執法隊伍，既是實事求是地以解決現實問題為導向，又是求真務實地以提高執法效益為目標的做法。

“改革方案明確提出，要放寬服務業準入限制，全面實施市場準入負面清單制度。這里強調的是，要將制度與相關執法機制以及人員、資源的配置結合起來，強調統一。方案還提到設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，強調了統一行使全民所有自然資源所有者的職責，統一行使所有的國有空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責，這三個統一，實際上解釋了這次組建執法隊伍的意義所在。”楊建順說。

唐鈞認為，組建5支綜合執法隊伍積極意義十分明顯。“爭取解決飽受詬病的政出多門、執法不規范等問題，所以提出‘統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權’。用綜合執法實現政令統一、標準一致、口徑統一，進而規范執法”。

“爭取解決現實中存在的執法資源不充足問題，所以提出‘根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，大幅減少執法隊伍種類，合理配置執法力量’。用整合的方式動態調整執法人員、物資保障等資源，從而盤活現有存量，激發最大化的改革增量。”唐鈞說。

“整個行政執法體制改革是為了合理地配置宏觀管理職能部門的職能，深入推進簡政放權，完善市場監管體制和執法體制以及改革自然資源和生態環境，完善公共服務。改革的難點、重點在于強化事中和事后的監管，從這一方面來講，此次黨和國家機構改革是和全面深化改革大環境密切相關的。”楊建順說。

完善行政執法程序取信于民

長期以來，行政執法程序問題一直受到社會關注。《深化黨和國家機構改革方案》就此提出，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。

“這一點非常重要，行政執法程序問題一直是一個重點問題，也是一個難點問題。因為在現實中經常會出現為了完成任務而忽略正當程序的情況，有時候我們的出發點是好的，但可能由于沒有周到地考慮程序問題，使得我們的工作受到質疑。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就注意到了行政執法程序的問題。目前我們的行政組織法和行政程序法還面臨進一步完善的重大課題，在這種情況下，我們要不斷推進改革，不斷推進各項工作，就要特別強調行政執法程序的完善。”楊建順說。

“深化行政執法體制改革有兩大關鍵點：一是執法程序，只有執法程序規范才能在懲處違法違規現象的同時，切實捍衛國家的公信力；二是執法責任，只有明確執法主體責任所有權并配套有效的績效考核機制，才能切實接受社會監督，有效保障群眾的合法權益。”唐鈞對《法制日報》記者說，“因此，改革方案中提到要完善執法程序、嚴格執法責任，一方面是嚴格規范公正文明執法的必然要求，另一方面也是提高人民群眾信任感和滿意度的必然選擇。”

楊建順認為，完善執法程序主要是為了讓人們知道該怎么做，要體現一種正當程序的理念。比如，告知、督促、陳述、申辯、聽證，還有專家論證等工作，如果在實踐中依照相關程序進行，就會讓大家感受到公平正義。很多時候，公正是靠程序來保障的。在做出相關頂層設計或權能安排之后，要讓其真正實現目標還需要一個完善的程序來保障。因此，在執法階段，程序的完善具有重要意義，只有在程序完善和明確的基礎上才能夠談嚴格執法責任。如果沒有好的程序作為鋪墊和支撐，只是規定了目標，而沒有具體的手段，就容易造成責任不清、職能混亂的現象，以致在執法過程中出現問題。

“所以，執法程序的完善和執法責任的嚴格要求應該是一脈相承的，強調這一點的重要意義在于更好確保全面推進依法治國的實施。”楊建順說。

聯動機制確保資源合理配置

《深化黨和國家機構改革方案》指出，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，建立健全綜合執法主管部門、相關行業管理部門、綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門、跨區域執法協作聯動機制。對涉及的相關法律法規及時進行清理修訂。

對此，楊建順的觀點是，改革方案中的這段話主要強調了要加強各個機構之間的聯動，一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責，實際上貫徹了深化行政執法體制改革的統一理念。統一理念在于權責統一、權事一致，目的在于避免政出多門、責任不明、推諉扯皮等現象產生。這種聯動機制的建構是行政資源合理配置的重要保障，也是行政機構高效運作的重要保障。只有機構之間能夠聯動，各部門信息能夠共享，效率才能提高。

“信息共享機制以及聯動機制，是長期以來我們堅持或者為之努力的目標。本次機構改革強調，為了職能配置更加優化，各個部門的職能要聯動起來，分享資源，減少各機構之間的互相掣肘，從組織層面保障高效運作。另外，各個部門、領域的職責關系得到了理順，意義重大。”楊建順進一步分析說。

“《深化黨和國家機構改革方案》直面行政執法問題，有針對性地提出解決方案。針對執法資源不足、執法不規范、執法欠聯動等長期存在的現實問題，提出了切實有效的解決方案。就行政執法而言，在制度建設的層面下足功夫，不光通過整合、綜合設置，還完善程序、嚴格責任，更明確了嚴格規范公正文明執法的總目標。行政執法體制改革的深化，同時承擔著打擊罪惡、懲治違法、規范秩序、彰顯公信等綜合功能，改革方案中相關內容立足我國基本國情、符合群眾需求、凸顯執法規范化，一定能遞交一份讓人民群眾滿意的答卷。”唐鈞說。

制圖/高岳

□　結束語

春風既至，深化黨和國家機構改革的帷幕已經拉開，全面深化改革進入新階段。

這場具有重大歷史意義的深刻變革，立足實現“兩個一百年”奮斗目標，構建固根本、利長遠的組織架構，作出具有前瞻性、戰略性的體制安排，為黨和國家興旺發達、長治久安奠定制度基礎，為人民根本利益、幸福生活提供堅實保障。

自3月27日起，《法制日報》推出“深化黨和國家機構改革方案之法治解讀”系列報道，圍繞構建職責明確、依法行政的政府治理體系這一核心，對組建應急管理部、國家醫療保障局、國家市場監督管理總局、中國銀行保險監督管理委員會及改革國稅地稅征管體制等部署作出深度解讀。今日刊發的深化行政執法體制改革，是此系列報道的最后一篇。

在權威專家看來，不管是組建新的部委局還是深化相關領域改革，都是加強黨中央權威和集中統一領導的體現，都是聚焦人民群眾所思所想所盼的部署，都是以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，都是全面推進依法治國的具體實踐。

立足當前、放眼長遠，此次深化黨和國家機構改革，必將成為新時代中國政治體制改革的重大標志，成為煥發社會主義中國活力創造力的強大引擎。